1998年，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》，正式宣布停止住房的实物分配，逐步实行住房分配货币化。从此，房子就成了萦绕在中国人生活中的重大问题。
在1998年房改之前，邓小平在1978年就提出“动员个人手里的钱，来解决住房问题”的设想，当时主要出于两个考虑，一是拉动经济，二是国家财力已经满足不了日益增长的住房需求。1980年，小平同志又一次提出，“新房可以卖，旧房也可以卖，可以分期付款，也可以一次性付款，联系房价来提高房租。”应该说，小平同志这两次讲话，为中国的住房建设和住房改革指明了方向。
从1978-1998年，其间整整隔了二十年。在这二十年间，关于住房问题的讨论从未间断，据时任中国住宅问题研究会秘书长的顾云昌回忆，当时首先讨论的就是住宅的属性，是商品还是福利品。讨论了好几年，最后得出一个结论，住宅必须走商品化道路。
但是商品化的方向下，如何建立住房保障体系，分歧很大。据华远集团董事长任志强介绍，“最初，建设部提交的房改报告里，四次提出经济适用房可租可售，但当时国务院出于拉动经济的需要，坚持只售不租，而解决住房保障的办法则是发放住房补贴。但实际上，有钱的单位发得起,没钱的单位发不起,行政开支单位发得起，非行政开支单位发不起，所以住房补贴政策有名无实，再加上政策推出的时间正好和国有企业改制重叠在一起，政策效果就被抵消了。”1998年的23号文还规定“经济适用房覆盖的群体应该占到城市人口的60%-70%”，但由于财力所限，以经济适用房为核心的住房保障制度并没有建立起来。
关于住房制度改革与房价上涨的关系，任志强这样评价，“应该说，当时建设部清楚地知道完全市场化以后将面临的挑战，所以提出了可租可售，但对当时的中国而言，是拉动经济更重要，还是建立社会保障体系更重要，现在还无法评价。”
2004年之后，随着房价不断攀升，住房保障问题逐渐升温，最初频繁见诸于报端的主要是对开发商的指责和对房地产是否为暴利产业的质疑。与之相伴随的，还有颇受人们争议的以任志强为代表的开发商语录，“商品房只给中高收入者住，我不考虑穷人”，“房地产就应该是暴利，开发企业同样受法律保护”，诸如此类。房子究竟是商品还是保障品，这让无数怀揣住房梦想的人们感到困惑，对此，有人提出，“商品的归商品，保障的归保障”，问题似乎就解决了。
但是人们很快又发现，在高房价的背后，其实还有一股不容忽视的力量：当房地产被定位为经济支柱产业之后，它的繁荣兴衰，其实已经与地方政府的利益牢牢地捆绑在了一起。一个公开的秘密是：房地产税费收入已经成为各地政府财政收入的主要来源。以重庆市为例，2007年该市共收入房地产税费400.57亿元，其中，契税29亿元、营业税36.2亿元、土地出让金288亿元、配套费47.37亿元，房地产税费占全市财政收入的50.8%。保障性住房的建设在房地产业巨大的利润压力下，自然被忽略。解决问题的关键在于增强地方政府提供保障性住房的动力，这也成为摆在决策者面前的一个两难选择。
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